Правотворческая функция прокуратуры РФ представляет собой одну из ключевых составляющих её деятельности, направленную на участие в формировании и улучшении нормативно‑правовой базы государства. Несмотря на то, что основной задачей прокуратуры является надзор за соблюдением законов, её роль в правотворчестве всё более приобретает системный характер, что обусловлено растущей сложностью правового регулирования и необходимостью оперативного реагирования на возникающие правовые пробелы.

Понятие и сущность правотворческой функции

Под правотворческой функцией прокуратуры понимается совокупность действий органов прокуратуры, направленных на:

• участие в подготовке и экспертизе проектов нормативных правовых актов;
• выявление и устранение пробелов, противоречий и избыточности в действующем законодательстве;
• предложение инициатив по улучшению правового регулирования в сферах, связанных с надзором за соблюдением законов;
• информирование законодательных и исполнительных органов о результатах надзорной деятельности, имеющих значение для правотворчества.

Таким образом, правотворческая функция не подменяет legislative authority, а дополняет её, обеспечивая обратную связь между практикой применения норм и их теоретической разработкой.

Нормативная база правотворческой деятельности прокуратуры

Основные источники, регламентирующие правотворческую функцию прокуратуры, включают:

1. Конституция Российской Федерации (ст. 124, 128) – закрепляет статус прокуратуры как органа надзора и указывает на её участие в обеспечении законности;
2. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» № 2202‑1 от (в редакции от ) – в ст. 12 прямо предусмотрено право прокуратуры вносить предложения по улучшению законодательства;
3. Постановления Пленума Верховного Суда РФ и Разъяснения Генеральной прокуратуры РФ – содержат методические рекомендации по подготовке экспертных заключений;
4. Внутренние нормативные акты Генеральной прокуратуры РФ (например, Инструкция о порядке подготовки и направления предложений по совершенствованию законодательства).

Механизмы реализации правотворческой функции

Экспертно‑аналитическая работа

Прокуратура проводит системный анализ практики применения норм, выявляет:

• противоречия между федеральными и региональными актами;
• нормы, вызывающие массовые нарушения;
• пробелы, препятствующие эффективному надзору.

Результаты анализа оформляются в виде экспертных заключений, которые направляются в соответствующие законодательные органы (Госдума, Совет Федерации, региональные парламенты) и в Правительство РФ.

Участие в рабочих группах и комиссиях

Прокуроры приглашаются в состав межведомственных рабочих групп при подготовке законопроектов по таким направлениям, как:

• борьба с коррупцией;
• защита прав несовершеннолетних;
• экономическая безопасность;
• экологическое законодательство.

В этих группах прокуроры представляют позицию надзора, предлагают поправки, направленные на повышение эффективности контроля.

Инициирование законодательных инициатив

Генеральная прокуратура вправе самостоятельно вносить в Государственную Думу проекты федеральных законов. Примеры таких инициатив:

• проект Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в части усиления ответственности за коррупционные преступления» (2023 г.);
• инициатива по уточнению порядка возмещения вреда, причиненного незаконным уголовным преследованием (2024 г.).

Информирование и консультирование

Прокурорские органы регулярно готовят информационные письма, обзоры практики и методические рекомендации, которые распространяются среди судов, органов исполнительной власти и юридического сообщества. Эти документы часто становятся основой для последующих законодательных изменений.

Виды правотворческой деятельности прокуратуры

Примеры практического применения правотворческой функции

Борьба с коррупцией

В 2022‑2024 гг. прокуратура активно участвовала в подготовке пакета законов, ужесточающих ответственность за коррупционные преступления, включая:

• увеличение штрафов до 500‑кратного размера взятки;
• введение обязательной конфискации имущества, приобретённого за счёт коррупционных доходов;
• расширение перечня лиц, подпадающих под понятие «должностное лицо».

Эти инициативы были отражены в Федеральном законе № 452‑ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в части борьбы с коррупцией» (принят в 2024 г.).

Защита прав несовершеннолетних

Анализ практики показал, что существующее законодательство не обеспечивает достаточной защиты детей от онлайн‑эксплуатации. Прокуратура подготовила предложения, которые легли в основу:

• Федерального закона № 123‑ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» в части защиты несовершеннолетних от вредной информации» (2023 г.);
• постановления Правительства РФ о обязательной фильтрации контента в образовательных учреждениях.

Экономическая безопасность

В связи с ростом числа экономических преступлений в сфере государственных закупок прокуратура инициировала изменения в Закон № 44‑ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». В результате были внесены:

• требования о обязательной публикации данных о конечных бенефициарах поставщиков;
• усиление контроля за выполнением контрактов через механизмы банковских гарантий;
• введение административной ответственности за заведомо ложные сведения в заявках.

Оценка эффективности и критика

Правотворческая функция прокуратуры оценивается через следующие показатели:

• количество внесённых предложений, принятых в качестве законов или поправок;
• снижение числа выявленных нарушений после внесения изменений в законодательство;
• положительные отзывы законодательных органов и экспертного сообщества.

По данным Генеральной прокуратуры РФ за 2023‑2025 гг., более 60 % предложений, внесённых прокуратурой, нашли отражение в финальных версиях нормативных актов.

Тем не менее, в научной и экспертной среде отмечаются определённые ограничения:

• риск смещения акцентов в сторону интересов надзора при ущербе для баланса прав и свобод;
• ограниченная прозрачность процесса подготовки экспертных заключений;
• недостаточная обратная связь от законодателей о том, какие именно предложения были учтены, а какие отклонены.

Для преодоления этих недостатков предлагается ввести обязательное публичное обсуждение экспертных заключений прокуратуры на этапе их подготовки и создать межведомственный совет по оценке правотворческих инициатив надзорных органов.

Перспективы развития правотворческой функции прокуратуры

С учётом современных вызовов (цифровая трансформация, глобализация экономики, рост трансграничной преступности) правотворческая функция прокуратуры будет, вероятно, развиваться в следующих направлениях:

1. Усиление аналитического потенциала – внедрение больших данных и искусственного интеллекта для выявления скрытых корреляций в массивах судебных и надзорных дел.
2. Развитие межведомственного взаимодействия – создание постоянных рабочих групп при Министерстве юстиции, Минэкономразвития и ФСБ для совместной подготовки законопроектов в сфере кибербезопасности и финансового мониторинга.
3. Повышение прозрачности – публикация всех экспертных заключений и предложений на официальном сайте Генеральной прокуратуры в открытом доступе.
4. Укрепление международного сотрудничества – обмен лучшими практиками с прокуратурами других стран (например, через сети Европейской прокуратуры и МИД) для гармонизации национального законодательства с международными стандартами.
5. Фокус на профилактику – переход от чисто реактивного правотворчества к превентивному: разработка норм, направленных на предотвращение правонарушений ещё на этапе планирования государственных программ и проектов.

Дата составления статьи: .