Правотворческая деятельность является одной из ключевых направлений работы органов прокуратуры Российской Федерации наряду с надзором, уголовным преследованием и представительством в суде. Фраза «Прокуратура обладает инициативой» отражает конституционно закрепленное право прокурора вносить предложения о создании, изменении или отмене нормативных правовых актов (НПА). Данная статья подробно разбирает правовую базу, субъектов, формы реализации и актуальные тенденции использования права законодательной (нормотворческой) инициативы прокуратурой на современном этапе (по состоянию на 2026 год).

Правовая природа и конституционные основы

Право законодательной инициативы — это полномочие субъектов, определенных Конституцией РФ и федеральными законами, вносить законопроекты в органы законодательной власти для обсуждения и принятия. Для прокуратуры это право вытекает из:

• Статьи 10 Конституции РФ (разделение власти): прокуратура осуществляет свои полномочия самостоятельно, не входя в систему законодательной, исполнительной или судебной власти, что дает ей уникальный взгляд на пробелы в законодательстве.
• Федерального закона от № 2202-1 «О Прокуратуре Российской Федерации» (ст. 9): «Прокурор при осуществлении своих полномочий имеет право вносить в соответствующие органы предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов».
• Приказа Генерального прокурора РФ от № 731 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры Российской Федерации и об улучшении взаимодействия с законодательными и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления» (с Положением об организации правотворческой деятельности).

Суть инициативы — превентивный характер: устранить нарушение закона на стадии его зарождения (в дефектном НПА), а не опротестовывать уже принятый акт или оспаривать его в суде. Как отмечалось в правительственном заключении по законопроекту 2021 года, это «обеспечивает качественное региональное нормотворчество, исключая сложную и затратную работу по опротестованию незаконных актов и их судебному оспариванию».

Субъекты права законодательной инициативы в системе прокуратуры

Генеральный прокурор РФ (Федеральный уровень)

Генеральный прокурор РФ обладает правом законодательной инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания РФ (ч. 1 ст. 104 Конституции РФ). Это позволяет вносить законопроекты, затрагивающие федеральное законодательство, уголовное, гражданское, административное процессуальное право, организацию самой прокуратуры и иные сферы.

Прокуроры субъектов РФ (Региональный уровень) — Ключевое расширение полномочий

Долгое время прокурора регионов не имели безусловного права законодательной инициативы в законодательных (представительных) органах субъектов РФ, действуя через представления (ст. 21 Закона о прокуратуре).

Исторический прорыв: В июле 2021 года Правительством РФ в Госдуму внесен законопроект № 1219895-7, предлагающий наделить прокуроров субъектов РФ правом законодательной инициативы в законодательных собраниях регионов. Цель — защита интересов неограниченного круга лиц, общества и государства на региональном уровне.

По состоянию на 2026 год, данная норма реализуется на практике: прокуроры краев, областей и республик вносят законопроекты в региональные парламенты (Заксобрания, Законодательные собрания), что подтверждается практикой (Пермский край, Новосибирская область, Ростовская область, Тюменская область и др.).

Присвоенные и специализированные прокуроры

В рамках своей компетенции (военные, транспортные, окружные прокуроры) вносят предложения в соответствующие отраслевые нормативные акты или инициируют изменения в федеральном законодательстве через Генеральную прокуратуру.

Основные формы реализации нормотворческой инициативы

Согласно Приказу Генпрокуратуры № 731 (2025 г.) и практике, инициатива реализуется через:

1. Подготовку и внесение законопроектов (проектов НПА) — высшая форма инициативы (для Генерального прокурора и прокуроров субъектов).
2. Направление представлений, предложений, информаций о необходимости принятия, изменения или отмены НПА (традиционная форма для всех уровней).
3. Разработку модельных правовых актов для органов местного самоуправления (МСУ) и оказание им методической помощи.
4. Внесение предложений в планы нормотворческой работы соответствующих законодательных и исполнительных органов.
5. Участие в экспертизе законопроектов (антикоррупционная, правовая) на стадии разработки.

Практический опыт: Примеры эффективной инициативы (2021–2026 гг.)

Информация из открытых источников и судебной практики демонстрирует широту тем, затрагиваемых прокурорской инициативой:

Социальная защита и права уязвимых групп

• Новосибирская область (2025 г.): По законодательной инициативе прокурора области для многодетных семей расширен перечень целей использования единовременной денежной выплаты (Закон области).
• Пермский край (2021 г.): По инициативе прокуратуры Законодательным собранием принят Закон края о внесении изменений в закон о порядке осуществления отдельных полномочий органами власти края.

Муниципальное нормотворчество (Модельные акты)

• Нюрбинский район (Якутия, 2022 г.): На основании разработанных прокуратурой модельных проектов издано 27 муниципальных актов, регламентирующих порядок проведения опросов граждан, публичных слушаний, поддержки инициативных проектов. Яркий пример «низкоходящей» инициативы, повышающей качество местного самоуправления.

Безопасность и профилактика правонарушений

• Ростовская область: Инициатива прокуратуры направлена на предотвращение продажи топлива несовершеннолетним, не имеющим водительских прав (разрабатывался нормативный акт).
• Тюменская область (2026 г.): По инициативе прокуратуры разрабатывается нормативный акт, вводящий запрет на продажу автомобильного транспорта определенным категориям лиц / в определенных условиях (детали уточняются на заседаниях Совета Федерации).

Антикоррупционное направление

В рамках РОИ (Российского общественного инициативы) и ведомственной работы обсуждаются инициативы по внесению изменений в Закон о прокуратуре и КоАП РФ для устранения коррупциогенных факторов, в т.ч. передача полномочий по возбуждению дел по ст. 19.6.1 КоАП (незаконное предпринимательство) от прокуратуры независимым органам.

Организационное обеспечение правотворческой деятельности (Приказ № 731 от 2025 г.)

Для систематизации работы Приказом Генерального прокурора РФ от № 731 утверждено Положение об организации правотворческой деятельности, которое регламентирует:

• Порядок выявления пробелов и противоречий в законодательстве на основе материалов надзора, расследования уголовных дел, рассмотрения обращений граждан.
• Процедуру согласования законопроектов и предложений внутри системы прокуратуры (вертикальная и горизонтальная координация).
• Взаимодействие с законодательными (представительными) органами власти, Правительством РФ, министерствами и ведомствами, органами МСУ.
• Мониторинг результатов реализации инициатив (принят законопроект, отклонен, доработан).
• Анализ судебной практики для выявления коллизий, требующих законодательного урегулирования.

Проблемные аспекты и дискуссии

Несмотря на очевидную пользу, реализация инициативы сопряжена с вызовами:

• Баланс властей: Критики (в т.ч. в рамках РОИ) указывают на риск смещения прокуратуры в законодательную сферу, что может противоречить принципу разделения властей (ст. 10 Конституции). Прокурор — надзорный орган, а не законодатель.
• Процессуальная форма: На федеральном уровне инициатива принадлежит только Генпрокурору. Прокуроры регионов до недавнего времени действовали только через «представления» (ст. 21 Закона о прокуратуре), которые органы власти могли не рассматривать как законопроекты. Законопроект № 1219895-7 решает эту проблему на региональном уровне.
• Качество экспертизы: Необходимость высококвалифицированных юристов-нормотворцев в штатах прокуратур для подготовки качественных проектов, проходящих антикоррупционную и правовую экспертизу.
• Взаимодействие со СК РФ: Обсуждается вопрос передачи полномочий по ст. 19.6.1 КоАП от прокуратуры Следственному комитету или органам общественного контроля, что меняет роль прокурора в администрировании справедливости.

Значение инициативы для правовой системы

Реализация прокуратурой права законодательной инициативы имеет системное значение:

1. Превентивный эффект: Устранение правовых пробелов до возникновения массовых нарушений прав граждан.
2. Экономия ресурсов: Снижение нагрузки на суды (меньше исков о признании актов неконституционными/незаконными) и на саму прокуратуру (меньше протестов).
3. Обратная связь: Перевод результатов надзорной деятельности (выявленные нарушения законов) в конкретные законодательные предложения.
4. Повышение качества НПА: Внедрение модельных актов на муниципальном уровне (пример Нюрбинского района) унифицирует и профессионализирует работу органов МСУ.

Формула «Прокуратура обладает инициативой» сегодня — это не просто декларация ст. 9 Закона о прокуратуре, а реальный рабочий инструмент. От федеральных законопроектов Генерального прокурора до модельных постановств глав администраций сельских поселений, подготовленных районными прокурорами,, инициатива пронизывает все уровни правопорядка.

Ключевым вектором развития на 2026 год является закрепление безусловного права законодательной инициативы за прокурорами субъектов РФ (законопроект № 1219895-7), усиление методического обеспечения (Приказ № 731) и фокус на защите прав социально уязвимых категорий (многодетные семьи, несовершеннолетние). Успех этой деятельности измеряется не количеством внесенных бумаг, а количеством принятых законов, реально устранивших правовые коллизии и защитивших интересы граждан и государства.

Статья подготовлена на основе открытых правовых источников, материалов КонсультантПлюс, ГАРАНТ, Право.ру, официальных сайтов Генеральной прокуратуры РФ и прокуратур субъектов, а также данных заседаний Совета Федерации и Госдумы за 2021–2026 гг. Дата актуальности информации: .