Вопрос о том, кто имеет право вносить законопроекты на рассмотрение парламента, является одним из ключевых в теории и практике государственного строительства. Долгое время в российском правовом поле существовала заметная асимметрия: Генеральная прокуратура РФ, обладая колоссальными полномочиями в сфере надзора за соблюдением законности, была лишена базового инструмента системного влияния на правовую базу — права законодательной инициативы. Однако современная правовая реальность вносит серьезные коррективы в это утверждение.

В данной статье мы подробно разберем, в чем заключалось историческое отсутствие права законодательной инициативы у прокуратуры на федеральном уровне, как эта проблема решалась на уровне регионов, и какие масштабные изменения произошли в законодательстве к 2026 году.

Федеральный уровень: позиция Конституции

Согласно статье 104 Конституции Российской Федерации, правом законодательной инициативы владеет строго определенный круг субъектов. В этот перечень входят:

• Президент Российской Федерации;
• Совет Федерации;
• депутаты Государственной Думы;
• законодательные (представительные) органы субъектов РФ;
• Правительство РФ;
• высшие судебные органы (Конституционный и Верховный суды) по вопросам их ведения.

Как видно из этого исчерпывающего перечня, Генеральная прокуратура Российской Федерации в число субъектов федеральной законодательной инициативы не входит. Это означает, что Генеральный прокурор РФ не может напрямую внести подготовленный прокуратурой законопроект в Государственную Думу. В случае выявления пробелов в законодательстве прокуратура на федеральном уровне вынуждена действовать опосредованно: направлять свои предложения и законопроекты Президенту, в Правительство или депутатам, которые, в свою очередь, выступают формальными инициаторами.

Региональный уровень: историческая несправедливость и ее преодоление

Если на федеральном уровне отсутствие права законодательной инициативы у прокуратуры компенсировалось ее мощным статусом и взаимодействием с Администрацией Президента, то на уровне субъектов РФ ситуация долгое время была абсурдной.

Прокуроры субъектов РФ обязаны следить за соблюдением законов в регионах, однако они не имели прямого механизма исправления противоречивых или устаревших региональных законов. Анализ регионального законодательства, проведенный ведомством, показал, что к 2021 году правом законодательной инициативы в региональных парламентах уже были наделены и активно его использовали прокуроры 82 субъектов РФ. Это происходило благодаря тому, что региональные парламенты самостоятельно наделяли прокуроров таким правом через свои уставы и регламенты.

Тем не менее, отсутствие единого федерального стандарта порождало правовую неопределенность. В научных кругах (в частности, в публикациях электронной библиотеки «КиберЛенинка») давно обсуждалась необходимость дополнить Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» положением о наделении прокуроров субъектов РФ безусловным правом законодательной инициативы.

Поворотный момент: законопроект Минюста

Ситуация кардинально изменилась в июле 2021 года. Правительство Российской Федерации внесло на рассмотрение депутатов Государственной Думы подготовленный Министерством юстиции РФ законопроект № 1219895-7.

Суть данного документа заключалась в следующем:

1. Наделение безусловным правом. Прокурор субъекта Российской Федерации получал безусловное право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти региона.
2. Устранение пробелов. Проект уравнивал прокуроров всех регионов в правах, ликвидируя ситуацию, когда в одних субъектах прокурор мог вносить законы, а в других, нет.
3. Повышение эффективности надзора. Появилась возможность не только указывать на недостатки в законах, но и сразу предлагать их текстовое решение парламенту региона.

Этот законопроект получил широкую поддержку и был одобрен, что стало важнейшим шагом в интеграции прокуратуры в нормотворческий процесс на региональном уровне.

Правотворческая деятельность прокуратуры в 2025-2026 годах

К 2025-2026 годам правотворческая функция органов прокуратуры приобрела системный и строго регламентированный характер. Несмотря на отсутствие права прямой инициативы в Госдуме, Генеральная прокуратура выстроила мощную внутреннюю систему подготовки законопроектов.

Согласно документу «О правотворческой деятельности органов прокуратуры Российской Федерации и об улучшении взаимодействия с законодательными и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления» от 28 октября 2025 года, процесс подготовки инициатив четко структурирован:

• Сбор предложений: Предложения с указанием наименования и содержания законодательной инициативы, ее обоснования, сроков подготовки законопроекта и исполнителей представляются в правовое управление Генеральной прокуратуры к 1 декабря.
• Планирование: План законопроектной деятельности Генеральной прокуратуры РФ утверждается заместителем Генерального прокурора РФ, курирующим вопросы деятельности правового управления.
• Научная экспертиза: Законопроекты, затрагивающие спорные концептуальные вопросы, могут быть вынесены на обсуждение Научно-консультативного совета при Генеральной прокуратуре РФ.
• Оформление документов: К тексту законопроекта, направляемого в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, в обязательном порядке прилагается пояснительная записка и финансово-экономическое обоснование.

Механизм реализации инициативы

Утверждение о том, что прокуратура не обладает правом законодательной инициативы, сегодня требует существенного уточнения. Действительно, на федеральном уровне Генеральная прокуратура РФ не входит в перечень субъектов, перечисленных в статье 104 Конституции РФ, и не может напрямую вносить законопроекты в Госдуму.

Однако на региональном уровне благодаря инициативе Минюста и поддержке Правительства в 2021 году прокуроры субъектов РФ получили безусловное право законодательной инициативы. Это позволило превратить прокуратуру из органа, лишь фиксирующего правовые нарушения, в активного созидателя правовой системы. Внутренние регламенты Генеральной прокуратуры, обновленные к концу 2025 года, доказывают, что правотворческая деятельность ведомства стала планомерной, научно обоснованной и неотъемлемой частью государственного управления.