Право законодательной инициативы является одним из ключевых инструментов, позволяющих государственным органам влиять на формирование правового поля страны. В Российской Федерации данное право принадлежит ограниченному кругу субъектов, перечисленных в статье 104 Конституции РФ. Среди них — Президент РФ, депутаты Государственной Думы, Совет Федерации, Правительство РФ, законодательные органы субъектов Федерации, а также Генеральный прокурор Российской Федерации (в силу его конституционного статуса, закрепленного в ст. 129 Конституции РФ и Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации»).
Конституционно-правовая основа
Статья 129 Конституции РФ
Согласно ч. 1 ст. 129 Конституции РФ, прокуратура осуществляет свои полномочия самостоятельно, не подчиняясь никому, кроме закона. Ч. 2 данной статьи закрепляет, что Генеральный прокурор РФ назначается и отзывается от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ. Именно этот высокий конституционный статус, независимость и подотчетность лишь закону создают правовую базу для наделения Генерального прокурора правом законодательной инициативы.
Статья 104 Конституции РФ: субъектный состав
В научной доктрине (в частности, в статьях журнала «Молодой ученый», публикациях на КиберЛенинке) активно обсуждается вопрос о том, что Генеральный прокурор РФ не перечислен прямо в тексте ст. 104 Конституции РФ среди субъектов права законодательной инициативы. Тем не менее, Федеральный закон «О прокуратуре РФ» (ст. 9, ч; 1) прямо предоставляет Генеральному прокурору право вносить законопроекты в Государственную Думу.
Это порождает дискуссию: необходимо ли включить Генерального прокурора в перечень ст. 104 Конституции РФ для устранения правовой неопределенности и подтверждения обособленного места прокуратуры в системе разделения властей. Многие ученые считают закономерным выделение конституционных положений о прокуратуре в отдельную главу Основного закона.
Законодательное закрепление в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации»
Основным нормативным актом, регламентирующим деятельность прокуратуры, является Федеральный закон от № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (ред. от и позд. изм.).
- Статья 9 (ч. 1): «Генеральный прокурор Российской Федерации обладает правом законодательной инициативы в соответствии с Конституцией Российской Федерации».
- Статья 21: Определяет компетенцию Генерального прокурора, в т.ч. представление в Государственную Думу законопроектов.
Исторически это право восходит к Закону СССР о прокуратуре (ст. 9), который закрепил за Генеральным прокурором СССР право законодательной инициативы, что подтверждает преемственность данного института.
Внутреннее регламентирование: Порядок подготовки и внесения законопроектов
Ключевым документом, определяющим организационно-правовой механизм реализации права законодательной инициативы, является Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 31 августа 2023 г. № 584 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры Российской Федерации и об улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления» (с изменениями на 28 октября 2025 г.).
Планирование законопроектной деятельности
- Сроки: Предложения с указанием наименования и содержания законодательной инициативы, ее обоснования, сроков подготовки законопроекта и исполнителей представляются в Правовое управление Генеральной прокуратуры к 1 декабря текущего года на следующий год.
- Утверждение плана: План законопроектной деятельности Генеральной прокуратуры РФ утверждается заместителем Генерального прокурора РФ, курирующим вопросы деятельности Правового управления.
Экспертиза и согласование
- Научно-консультативный совет: Законопроекты, затрагивающие спорные концептуальные вопросы, могут быть вынесены на обсуждение Научно-консультативного совета при Генеральной прокуратуре РФ (п. 2.6 Положения, уточняемого Приказом № 584).
- Сопроводительные документы: К тексту законопроекта, направляемого в законодательные органы, обязательно прилагаются пояснительная записка, финансово-экономическое обоснование и иные документы, предусмотренные Регламентом Госдумы (п. 2.7).
Особенность правового режима
В доктрине (статья «Генеральный прокурор РФ как субъект права законодательной инициативы», 2025) обосновывается позиция о необязательности согласования законопроектов органов прокуратуры с другими субъектами законодательной инициативы, перечисленными в ст. 104 Конституции РФ. Это следует из независимости прокуратуры (ч. 1 ст. 129 Конституции РФ) и специфики ее функции — надзора за исполнением законов.
Субъектная реализация: Кто именно реализует право?
Хотя право законодательной инициативы закреплено за Генеральным прокурором РФ персонально, на практике подготовку законопроектов осуществляет аппарат Генеральной прокуратуры:
- Правовое управление ГП РФ — координирует процесс, ведет учет инициатив, готовит планы.
- Специализированные департаменты и управления (по надзору за расследованием, по надзору за исполнением законов в pénitenciaрной сфере, по защите прав граждан и т.д.), разрабатывают проекты по профильным направлениям.
- Прокуратуры субъектов РФ и специализированные прокуратуры — инициируют предложения «снизу» на основе практики надзора.
Основные направления законодательных инициатив Генеральной прокуратуры
Анализ практики показывает, что законопроекты ГП РФ, как правило, направлены на:
- Устранение пробелов и противоречий в законодательстве, выявленные в ходе прокуратурского надзора.
- Укрепление законности и правопорядка (уголовное, уголовно-исполнительное, административное право).
- Защиту прав и свобод человека и гражданина (в т.ч. в сфере здравоохранения, образования, жилищных прав).
- Противодействие коррупции и экономической преступности.
- Совершенствование организации и деятельности самой прокуратуры (статус прокуроров, порядок назначения, социальные гарантии).
- Актуальные вызовы: регулирование цифровых активов, конфискация имущества, киберпреступность (аналогично международной практике, например, точечные инициативы Генерального прокурора США в сфере криптовалют).
Взаимодействие с законодательными органами
Процесс реализации инициативы не заканчивается внесением законопроекта в Госдуму. Приказ № 584 делает акцент на улучшении взаимодействия с:
- Государственной Думой и Советом Федерации (комитетами по законодательству, строительству госвласти).
- Законодательными (представительными) органами субъектов РФ.
- Исполнительными органами власти (для учета позиций Правительства РФ по законопроектам).
- Органами местного самоуправления.
Цель, обеспечение прохождения законопроектов прокуратуры всеми стадиями законодательного процесса с учетом правовой экспертизы и общественного обсуждения.
Научные дискуссии и перспективы развития
В современной российской правовой науке (КиберЛенинка, «Молодой ученый», 2025–2026 гг.) выделяют ключевые проблемы:
| Проблема | Суть дискуссии | Предлагаемые решения |
|---|---|---|
| Отсутствие в ст. 104 Конституции | Формальный правовой конфликт: ФЗ «О прокуратуре» дает право, но Конституция (ст. 104) не перечисляет ГП РФ среди субъектов. | Внести Генерального прокурора в ст. 104 Конституции РФ; выделить прокуратуру в отдельную главу Конституции. |
| Согласование с Правительством | Требуется ли согласование законопроектов ГП РФ с Правительством РФ (финансово-экономическое обоснование)? | Признание необязательности согласования из-за независимости прокуратуры (ст. 129 Конст. РФ). |
| Качество правовой техники | Необходимость повышения качества разработки законопроектов, снижения процента отклоненных на стадии первого чтения. | Усиление роли Научно-консультативного совета, внедрение Regulatory Impact Assessment (РИА). |
| Реактивный характер | Большинство инициатив — реакция на судебную практику и нарушения, а не стратегическое правотворчество. | Переход к проактивному моделированию правового регулирования (цифровая среда, ИИ, новые виды преступлений). |
Право законодательной инициативы Генеральной прокуратуры РФ — это конституционно обусловленный, законодательно закрепленный и внутренне регламентированный (Приказ № 584) институт. Он позволяет прокуратуре не только констатировать нарушения закона в актах реагирования (представления, протесты), но и устранять системные правовые пробелы путем внесения законопроектов.
Ключевые выводы:
- Право существует де-факто и де-юре (ФЗ «О прокуратуре»), но требует конституционного закрепления в ст. 104 для снятия доктринальных споров.
- Процедура реализации строго формализована: планирование к 1 декабря, утверждение заместителем ГП, экспертиза в Научно-консультативном совете.
- Специфика субъекта (независимость, надзорная функция) диктует особый правовой режим: инициативы не требуют согласования с исполнительной властью.
- Перспективы развития лежат в плоскости повышения качества правовой техники, проактивного регулирования новых общественных отношений (цифровизация, ИИ) и укрепления конституционного статуса прокуратуры.
На 2026 год Генеральная прокуратура РФ продолжает активно пользоваться данным правом, внося в Госдуму десятки законопроектов ежегодно, что подтверждает ее роль не только как органа надзора, но и как полноценного субъекта правотворчества в российской правовой системе.
Статья подготовлена на основе данных Конституции РФ, ФЗ «О прокуратуре РФ», Приказа ГП РФ № 584 от (ред. от ), материалов КонсультантПлюс, КиберЛенинки и периодической печати (2023–2026 гг.).