Вопрос о правовой природе прокуратуры, её месте в системе органов государственной власти и принадлежности к какой-либо из ветвей власти (законодательной, исполнительной, судебной) остается одной из самых обсуждаемых проблем в российской конституционно-правовой науке и практике. Несмотря на то, что прокуратура существует веками и закреплена в Конституции РФ 1993 года, в основном законе страны чётко не установлены полномочия прокуратуры, не дано определение прокуратуры как органа государственной власти в привязке к конкретной ветви.

Конституционное закрепление: Глава 7 «Судебная власть»

Согласно действующей Конституции РФ, нормы о прокуратуре включены в Главу 7 «Судебная власть» (статьи 129–130). Однако, как отмечают правоведы, это включение носит конструктивный характер. Прокуратура никак нельзя отнести к органам судебной власти по своей сущности и функциям.

Исторический контекст: почему Глава 7?

При разработке Конституции 1993 года вопрос о прокуратуре стоял достаточно остро. Существовало несколько точек зрения:

• Некоторые разработчики полагали, что прокуратура как орган государственного обвинения является одним из институтов исполнительной власти.
• Функция надзора за соблюдением закона (генеральный надзор) рассматривалась как прерогатива суда.
• В результате компромисса прокуратура была размещена в главе о судебной власти, что не решило вопрос её ветвенной принадлежности, а лишь зафиксировало её особое, «надзорное» положение.

Законодательное определение: Единая централизованная система

Федеральный закон «О Прокуратуре Российской Федерации» (ст. 11) определяет систему прокуратуры как единую федеральную централизованную систему органов. В её состав входят:

1. Генеральная прокуратура Российской Федерации;
2. Прокуратуры субъектов РФ, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры;
3. Научные и образовательные организации, редакции печатных изданий (юридические лица);
4. Прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и специализированные прокуратуры.

Закон подчеркивает, что воздействие в какой-либо форме федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов РФ на прокуратуру недопустимо, что подтверждает её организационную независимость.

Теоретические подходы к определению места прокуратуры

В юридической доктрине сложилось несколько основных подходов к определению места прокуратуры в системе разделения властей:

Подход «Четвертая ветвь власти» / Самостоятельный орган

Многие ученые и практики склоняются к тому, что прокуратура — это структурно и функционально самостоятельный, независимый государственный орган, не входящий ни в одну из трех классических ветвей власти.

Аргументы:

• Отсутствие в Конституции прямого отнесения к какой-либо ветви.
• Уникальная функция — надзор за исполнением законов (генеральный надзор), которая не вписывается ни в законодательную (законотворчество), ни в исполнительную (управление), ни в судебную (разрешение споров) деятельность.
• Независимость от органов исполнительной власти (п. 2 ст. 129 Конституции РФ: «Прокуратура осуществляет свои полномочия независимо от федеральных и региональных органов государственной власти»).

Подход «Принадлежность к исполнительной власти» (функциональный)

Сторонники этого подхода указывают на:

• Иерархическую, централизованную структуру (субординация нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору), характерную для исполнительной власти.
• Функцию государственного обвинения в суде, которая исторически и функционально связана с исполнительной деятельностью (преследование преступников).
• Финансирование из федерального бюджета, кадровая политика, материально-техническое обеспечение — типичные атрибуты исполнительного управления.

Подход «Принадлежность к судебной власти» (формальный)

Основывается исключительно на месте в тексте Конституции (Глава 7). Критики этого подхода справедливо замечают, что прокуратура лишь тесно взаимодействует с органами судебной властью, но не принадлежит им. Прокурор не совершает правосудия, он выступает стороной в процессе (обвинение) или надзорным органом.

Проблема «Надзора» и взаимодействия с исполнительной властью

Ключевая функция прокуратуры, надзор за исполнением законов (ст. 129 Конституции РФ, ст. 2 Закона о прокуратуре). Она осуществляется в отношении:

• Федеральных органов исполнительной власти;
• Следственного комитета;
• Органов местного самоуправления;
• Исполнения законов в оперативно-розыскной деятельности, расследовании, дознании, предварительном расследовании;
• Соблюдения прав человека и гражданина.

Именно эта функция создает парадокс: орган, который, возможно, относится к исполнительной власти (по структуре), осуществляет надзор за исполнительной властью. Это порождает коллизию: кто контролирует контролера? В современной практике этот вопрос решается через подотчетность Генерального прокурора Федеральному Собранию (Совету Федерации) и Президенту РФ, а также через судебный контроль за актами прокурора.

Судебная практика и доктрина: статус «неопределенности»

На сегодняшний день вопрос о месте органов прокуратуры в системе разделения властей остается открытым. В научных статьях (в т.ч. в журнале «Молодой ученый», на КиберЛенинке) акцентируется внимание на том, что:

Правовой статус прокуратуры фактически не соответствует ее месту в системе государственных органов на самом деле. Законы не регламентируют этот статус достаточно четко и полностью.

Неизвестно, будет ли прокуратура в будущем составлять единую самостоятельную систему (как «четвертая ветвь») либо будет интегрирована в систему органов, действующих на основе принципа разделения властей, с явным закреплением за одной из них.

1. Прокуратура — это орган государственной власти; В этом нет сомнений: она наделена властными полномочиями (надзор, обвинение, возбуждение дел, обжалование актов), финансируется из госбюджета, действует от имени государства.
2. Прокуратура НЕ относится ни к законодательной, ни к исполнительной, ни к судебной ветви власти в чистом виде по своей конституционной природе.
3. Её место в Главе 7 Конституции, это компромиссное, конструктивное решение 1993 года, не решающее вопрос ветвенной принадлежности.
4. Наиболее точным определением является характеристика: самостоятельный, независимый, централизованный орган государственной власти особого типа, осуществляющий функции надзора за законностью и государственного обвинения.
5. Требуется дальнейшая доработка Конституции РФ и Закона «О прокуратуре» для устранения правовой неопределенности статуса прокуратуры в системе разделения властей.

Статья подготовлена на основе анализа Конституции РФ, Федерального закона «О Прокуратуре Российской Федерации», материалов КонсультантПлюс, научных публикаций (КиберЛенинка, «Молодой ученый») и открытых источников. Актуально на .