Прокуратура Российской Федерации, как важнейший институт государственного надзора и обеспечения законности, имеет богатую и многовековую историю. Традиционно основателем прокуратуры в России по праву считается император Петр I, который 12 января 1722 года учредил этот орган. Однако прокуратура не возникла на пустом месте. Этому знаменательному событию предшествовал долгий эволюционный путь развития контрольно-надзорных институтов в Российском государстве.
При Петре I Россия окончательно превратилась в чиновничье-дворянскую монархию с неограниченной властью императора. Ломался привычный, устоявшийся веками образ жизни; претерпевали коренные изменения все основные государственные структуры. Петр Великий твердой и уверенной рукой насаждал новые, необычные для Российского государства органы, которые день ото дня укреплялись и набирали силу. Но прежде чем появилась прокуратура в ее классическом виде, государству требовались институты, способные контролировать бюрократический аппарат и защищать интересы монарха.
Зарождение государственного контроля: Тайный приказ
Задолго до реформ Петра I, в допетровской Руси функции негласного надзора и сыска выполняли различные учреждения. Одним из первых специализированных органов, осуществлявших контрольные функции, стал Тайный приказ, учрежденный еще в XVII веке при царе Алексее Михайловиче.
Тайный приказ занимался расследованием важнейших политических и уголовных дел, следил за настроениями в обществе и докладывал непосредственно государю. Этот институт стал прообразом тех тайных канцелярий, которые позже будут осуществлять надзор за высшей администрацией. Контрольно-надзорные функции Тайного приказа заключались в сыске, дознании и охране интересов царской власти, однако он не был универсальным органом надзора за законностью в масштабах всей страны.
Фискалитет: первая попытка создания системы надзора
По-настоящему масштабные изменения в системе контроля начались в начале XVIII века. Указом Петра I от 2 марта 1711 года в России учреждается фискальная служба. Именно фискалитет стал прямым и наиболее известным предшественником прокуратуры.
Цели и задачи фискалов
Создавая фискалитет, Петр I стремился навести порядок в финансовой и административной сферах. Фискалы (от лат. fiscalis — казенный) обязаны были тайно следить за деятельностью государственных учреждений и чиновников. Их главными задачами были:
- Выявление казнокрадства и взяточничества;
- Надзор за соблюдением государственных интересов;
- Контроль за правильностью сбора налогов и податей;
- Обнаружение нарушений законов чиновниками всех уровней.
Почему фискалитет не справился со своей задачей?
Несмотря на амбициозные цели, институт фискалов быстро показал свою неэффективность. Фискалы не несли ответственности за ложные доносы, что привело к злоупотреблениям: они часто обвиняли невиновных ради личной выгоды или из-за личной мести. Это вызывало массовое недовольство в обществе и среди чиновников. Отсутствие четкой системы подчинения и контроля над самими фискалами делало этот институт скорее разрушительным, чем полезным для государственного аппарата.
Таким образом, созданию прокуратуры предшествовали такие институты, как Тайный приказ и фискалитет, которые выполняли контрольно-надзорные функции, но не смогли в полной мере обеспечить соблюдение законности в государстве.
Рождение прокуратуры: Указ Петра I
Понимая несовершенство фискальной системы, Петр I принял решение о создании нового, более совершенного и независимого органа надзора. В результате кардинального реформирования всей организации государственного управления и создания единого централизованного государства, 12 января 1722 года в соответствии с Именным Высочайшим Указом Петра I Правительствующему Сенату «О должности Генерал-прокурора» была учреждена российская прокуратура.
Российская прокуратура изначально создавалась как институт надзора, призванный заменить непопулярный фискалитет. В отличие от фискалов, прокуроры должны были действовать открыто, опираясь на закон, а не на тайные доносы.
Первый Генерал-прокурор
Первым Генерал-прокурором Сената император назначил графа Павла Ивановича Ягужинского (с 1722 по 1736 г.). Представляя его сенаторам, Петр I произнес историческую фразу: «Вот око мое, коим я буду видеть все». В этих словах заложена сама суть прокуратуры того времени — быть «оком государевым», независимым органом, контролирующим деятельность всех государственных структур, включая сам Сенат.
Функции прокуратуры по замыслу Петра I
Создавая прокуратуру, возлагая на генерал-прокурора надзор за соблюдением интересов государства и исполнением законов, Петр I уже 17 апреля 1722 г. издал Указ «О хранении прав гражданских». Защищая и охраняя права гражданские, Петр I, наряду с другими задачами, возлагал решение этой проблемы на прокуратуру как орган надзора.
Основные функции прокуратуры в тот период включали:
- Надзор за Сенатом — Генерал-прокурор следил за тем, чтобы сенаторы принимали решения в соответствии с законом и не превышали своих полномочий.
- Надзор за исполнением законов — контроль за тем, чтобы указы монарха и Сената доходили до мест и исполнялись надлежащим образом.
- Защита государственных интересов — охрана прав казны и государства от посягательств.
- Защита прав граждан — Указ «О хранении прав гражданских» стал важнейшим шагом к правовому государству, возлагая на прокуроров обязанность защищать невиновных от произвола.
Значение создания прокуратуры
Возникновение российской прокуратуры приходится на XVIII столетие и связано с принятием Петром I трех вышеобозначенных Указов. Идея учреждения института прокуратуры в качестве универсального органа государственного контроля полностью себя оправдала. Прокуратура стала тем стержнем, который позволил централизовать управление огромной империей и обеспечить единообразное применение законов.
Несмотря на возраставшую роль прокуратуры, создателям, и прежде всего Петру I, не сразу удалось добиться идеального выполнения законов в российском государстве. Однако был заложен фундамент независимого надзорного органа. Прокуратура пережила множество реформ, смену политических режимов и исторических эпох, но сама концепция «ока государева», надзирающего за законностью, сохранилась до наших дней.
История предшественников прокуратуры показывает, как постепенно, от Тайного приказа и несовершенной фискальной службы, российское государство пришло к необходимости создания профессионального, независимого и законодательно закрепленного органа надзора. Прокуратура, учрежденная Петром I в 1722 году, впитала в себя опыт прошлых лет и стала неотъемлемой частью российской правовой и государственной системы, сохраняя свою значимость и в наши дни.